La palabra gobernanza se ha convertido en una de esas que maneja habitualmente todo el mundo pero, a menudo, sin saber muy bien qué significa. La gobernanza me parece una cuestión central, especialmente en el ámbito de las ciudades.
Para acercarnos al significado de la palabra, qué mejor que acudir a la Real Academia. Para la R.A.E, gobernanza es:
- Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
- Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
La R.A.E. está hablando de que la gobernanza tiene como objetivo promover un desarrollo sostenible y, además, hacerlo desde una óptica más amplia, involucrando al mayor número de agentes posible. Por eso, tras ver su definición, el siguiente paso es conocer cuáles son los agentes implicados en la gobernanza.
Agentes de la gobernanza
Los agentes principales de la gobernanza son la administración, la sociedad civil, las empresas y los ciudadanos. En este artículo me voy a referir, principalmente, al ámbito de la ciudad por lo que la administración más importante es el ayuntamiento.
Veo complicado que mejore el funcionamiento de la Administración en el futuro y, especialmente, el de los ayuntamientos. Uno de los problemas que tenemos en la gestión de la ciudad es la falta de flexibilidad. Cada vez hay más legislación y más restrictiva, por lo que los funcionarios están muy limitados en sus posibilidades de actuación.
Mi esperanza de lograr una mejor gobernanza en nuestras ciudades está puesta en la implicación del resto de agentes: sociedad civil, empresas y ciudadanos que espero puedan ser cada vez más proactivos. De todos ellos, la participación ciudadana va a ser el elemento fundamental en la ciudad futura, pero actualmente en España, salvo algunas excepciones, no sabemos bien cómo gestionarla. Por un lado, porque ni los políticos ni los técnicos creen todavía en ella y, por otro lado, porque muchas veces las asociaciones de vecinos y los propios ciudadanos creen que sus peticiones deben ser totalmente vinculantes.
Para la gestión de la participación ciudadana existen tres partes diferenciadas entre las que es preciso encontrar un equilibrio y definir sus límites de actuación: los políticos, que han sido elegidos democráticamente en base a un programa de actuación; los técnicos, que se han formado y, normalmente, conocen las experiencias de otras ciudades; y, claro, los ciudadanos, que viven en la ciudad.
Se trata de definir las reglas de juego entre las tres partes. En lo que tiene que ver con la visión y la estrategia general de la ciudad, los políticos y los técnicos deberán tener un mayor papel y, en la medida que nos acercamos al barrio y al proyecto de proximidad, serán los vecinos los que deberán tener un mayor protagonismo.
No debemos olvidar que hay proyectos que requieren un liderazgo, normalmente político, sin el cual el proyecto no saldría adelante. Pensemos, por ejemplo, en el Museo Guggenheim de Bilbao que, probablemente, no hubiera superado un referendum ciudadano sobre su implantación. Dicho esto, debemos trabajar para definir cómo va a ser la participación ciudadana y, por supuesto, ponerla en práctica.
Los ámbitos de la ciudad
Ciñéndonos a la ciudad, lo siguiente sería definir a qué ámbito se aplica la gobernanza.
La ciudad se asocia, lógicamente, al municipio y, normalmente, cuando pensamos en una ciudad solemos pensar en su centro y, por eso, es ahí donde se han desarrollado las principales actuaciones en las ciudades españolas durante los últimos años.
Ahora se hace necesario cambiar el enfoque en las ciudades y mirar, a la vez, hacia fuera y hacia dentro: hacia el área metropolitana y hacia los barrios. Por eso, la gobernanza de la ciudad tiene que ir hacia esos dos ámbitos, que pueden parecer contrarios y, sin embargo, se complementan y ayudan a crear una ciudad más cohesionada.
El componente común a las actuaciones en ambos ámbitos debe ser la solidaridad, con los municipios de alrededor y entre los distintos barrios de la ciudad, con el objetivo de potenciarse mutuamente y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
El área metropolitana
Las ciudades españolas de un cierto tamaño no están aisladas ya que forman parte de un área metropolitana, aunque muchas de ellas actúan de forma un tanto autista respecto a su entorno, lo que se traduce en un peor servicio al ciudadano. Por eso, la ciudad del futuro es metropolitana y es en el ámbito metropolitano donde van a estar las oportunidades de las ciudades y es donde se debe tratar de resolver los problemas, aprovechando las sinergias que permite una mayor masa crítica.
Aunque existe la posibilidad de crear mancomunidades, en España falta una legislación que favorezca la creación de organizaciones metropolitanas, como puede ser el caso de Francia, donde se prevén diversos tipos de organizaciones supramunicipales que obligan a las ciudades a trabajar conjuntamente.
El barrio como elemento de integración ciudadana
Los barrios de las ciudades españolas reclaman más atención desde hace años y no solo se trata de atenderles más si no, sobre todo, de cambiar el criterio con el que se trabaja en ellos. El barrio deberá coger un mayor protagonismo en las políticas municipales porque es el primer ámbito donde se desarrolla la vida ciudadana pero, debido a la calidad de su urbanismo y de sus espacios públicos, muchas veces los vecinos no se sienten identificados con él o no pueden desarrollar allí muchas actividades, lo que les obliga a ir al centro de la ciudad.
Sin embargo, en los barrios se pueden realizar actuaciones relativamente sencillas, principalmente desarrollando sus centros, de forma que se fomente la vida en ellos, se mejore la calidad de vida de sus vecinos y se genere una apropiación de su barrio por parte del vecino.
Algunas ciudades españolas ya están trabajando en esta línea. Por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao puso en marcha en 2012 el programa “Corazones de barrio” con el objetivo de lograr la transformación de Bilbao en red desde los barrios a fin de crear una ciudad competitiva, sólida, singular, equilibrada y completa.
En este proceso de mejorar los barrios, será importante el papel de las asociaciones de vecinos, como elemento intermedio entre el ciudadano y el Ayuntamiento. A su vez, los ayuntamientos deberán continuar con la política de descentralización que acerque la administración a los vecinos.
La gestión de la ciudad
Está ya asumido por casi todo el mundo que la gestión de la ciudad debe ser fruto de la colaboración de muchos tipos de organizaciones, personas y profesiones. Además de la colaboración, la ciudad requiere la creación de entes de gestión, que permitan un funcionamiento más autónomo respecto de las administraciones y una buena participación del resto de agentes.
La colaboración
Aunque parezca algo obvio, muchas administraciones no tienen la mentalidad de colaborar entre ellas, ni aunque estén gobernadas por el mismo partido político. Incluso, en algunas de ellas sus propios departamentos actúan entre sí como reinos de taifas.
El ciudadano español vive en una ciudad, que está en una provincia que, a su vez, está en una comunidad autónoma y todo ello, dentro del Estado español y de la Unión Europea. ¿Por qué las distintas administraciones, bajo cuya tutela estamos y a las que pagamos para que nos hagan la vida mejor y más fácil, no se ponen de acuerdo para ser más eficientes y darnos un mejor servicio?
Para el buen funcionamiento de la ciudad futura este será seguro uno de los temas importantes a resolver.
Los entes de gestión
La ciudad, igual que la sociedad, es cada vez más compleja por lo que es muy importante trabajar desde un enfoque global que integre el mayor número de aspectos posibles. Para ello, se necesitan equipos multidisciplinares y ya no basta el trinomio urbanismo-transporte-medio ambiente, hay que incorporar también el aspecto social, la cultura, la economía, la tecnología, etc.
Por otro lado, la administración es cada vez más lenta y, por ello, se necesitan entes de gestión principalmente públicos, pero fuera de la administración ordinaria. En la transformación de Bilbao han sido fundamentales las distintas organizaciones, existentes o creadas exprofeso, encargadas de desarrollar los diferentes proyectos. El caso más exitoso ha sido la sociedad pública Bilbao Ría 2000, una sociedad de concertación [1] en la que participan todos los niveles de la administración desde el Ministerio de Fomento al Ayuntamiento, pasando por el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia. Desde 1993, Bilbao Ría 2000 se ha encargado de desarrollar los principales proyectos de regeneración urbana llevados a cabo en el área metropolitana de Bilbao.
La sociedad de concertación es un modelo muy útil para la ciudad, siempre que se entienda como un medio y no se convierta en un fin en sí misma. En este sentido, conviene recordar el modelo alemán que, para llevar a cabo determinados proyectos, crea organizaciones con fecha de caducidad, normalmente entre 8 y 10 años.
El mientras tanto
Para acabar quiero hablar del “mientras tanto”, de los usos provisionales, un tema que puede ser muy importante para nuestras ciudades y que está empezando a coger auge en Europa, especialmente en Francia. Es un concepto que tiene que ver con la flexibilidad y espero que sea un aspecto a tener en cuenta en la ciudad futura.
En general, la clase política produce discursos y promesas de futuro, frente a lo que importa de verdad a la mayoría de los ciudadanos que es la situación actual. Nos ilustran sobre esa o aquella promesa dada, deseando que se convierta en una realidad futura, y se olvidan del “aquí y ahora”.
En nuestras ciudades, el urbanismo transforma la ciudad mediante planes de futuro que tardan muchos años en desarrollarse y que olvidan, en muchos casos, el valor del momento presente. Por miedo, por falta de iniciativa o por interés, no se considera oportuno abrir muchos espacios al mientras tanto.
Sin embargo, empieza a haber algunos buenos ejemplos de ello en nuestro país, aunque todavía escasos y sin que las administraciones les presten el suficiente apoyo. Uno de ellos es Bilbao donde, en la futura isla de Zorrotzaurre, se está desarrollando un proceso muy interesante e innovador gracias al cual las antiguas fábricas abandonadas están acogiendo múltiples actividades creativas, mientras se va desarrollando el plan urbanístico.
En Francia, un ejemplo muy bonito es el proyecto “Les grands voisins” realizado en el antiguo hospital San Vicente de Paul, en pleno centro de París. El hospital va a ser demolido para dar paso a una promoción inmobiliaria, pero mientras tanto, el Ayuntamiento de París convenció al promotor inmobiliario para que cediera las instalaciones del hospital a varias asociaciones para su uso provisional. Así, desde 2015, el hospital se ha convertido en un lugar en el que viven o trabajan 2.000 personas, desarrollando múltiples proyectos que van desde la acogida a personas sin techo, a incubadora de empresas, pasando por talleres de artistas. Un muy buen ejemplo de cómo dinamizar la ciudad a corto plazo mediante una mezcla de actividades y evitando que los espacios se degraden y se conviertan en foco de problemas.
Notas
[1] Llamo sociedad de concertación a una sociedad en la que participan varias administraciones.
Head Image: El área metropolitana de Bilbao.